大学教育职员制度改革的制度环境

1）外部环境：干部人事制度分类改革和公务员制度的建立
在中国大学，包括管理人员制度在内的人事制度也是大学组织的核心制度，“牵
一发而动全身”。在2000年教育职员制度试点之前，中国大学和其他社会组织一样，
实行的是大一统的干部制度。干部制度基本上是一种身份制度，也就是说，整个中
国社会分成了两种人：一种是干部，处于治人者的位置；一种是群众，处于治于人
者的位置，包括工人和农民及其他类型群体。一个人一旦取得了干部身份，就有了
与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度还有如162
下特征：缺乏具体的管理制度。人员任命基本上实行委任制，一旦任命，只要不犯
严重错误，就终身享受干部待遇。那么在大学组织内部，虽然管理人员和专业技术
人员都是“干部”身份，但是在科层制结构下，掌握资源分配权力的管理人员处于
科层体系的上层，教师等专业技术人员处于科层结构的最下层，真正的“干部”是
掌握权力的管理人员，也就是管理者，而教师等专业技术人员属于管理对象。大学
管理人员的选拔任用由少数领导决策，上级主管部门或者大学组织人事部门负责实
施，带有很强的主观性和随意性，否则就是论资排辈。管理人员的考核只有定性标
准，缺乏定量化标准，重视政治标准，忽视业务考核。大学管理人员的管理缺乏基
本的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、管理人员权利与义务等方面，
缺乏具体的管理制度。
干部外延广泛。它不仅包含大学内部除工勤人员之外的工作人员、国有企业除
工人之外的工作人员，还包括政党、国家机关、事业单位、人民团体等组织的同类
型工作人员，甚至还包括寺庙中的有关工作人员。这一制度状况适应计划经济时代
经济、社会和政治高度一体化的需要，因为在计划经济条件下，大学与政府、大学
与企业、大学与政党、大学与其他事业单位、大学与社会组织，实际上都处于一体
化的状态，大学管理人员，与政府机关工作人员、政党机关工作人员、企事业单位
工作人员和人民团体等社会组织工作人员是一回事，都由国家任命，其工资由国家
统一支付，都在为国家工作。
1979年末，中共中央十一届三中全会决定开始完善和发展干部的选拔、录用、
任免、考核、轮换等制度。自此开始，逐步建立了正常的离退休制度，打破了终身
任职制，实现新老干部交替正常化；打破干部任用的单一委任制模式，实行委任、
选任、考任等制度；在考核制度方面也进行了新的尝试，由偏重考“德”向注重考
“绩”转变。这些实践积累了很多宝贵的经验，并且让公开、公平、竞争、考核等
观念逐步深入人心，干部人事制度的封闭管理状态有了很大的改变，开始向科学化、
法制化、民主化方向发展。与此同时，鉴于粗放式、千篇一律的干部制度已经与实
际发展不相适应，国家意识到对国有企业、人民团体、事业单位、政治组织和国家
机关的工作人员有必要进行分类管理，这一改革也同样影响了大学内部的干部人事
制度。
1992年，中共中央十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制。为了适应
市场经济建设的需要，干部制度改革也遇到了一个新的发展机遇。因为市场经济改
革，必然要推动政企分开、政事分开，也必然要充分发展社会中介组织。在这种情
况下，大一统的干部制度显然已经难以适应新的形势，改革干部人事制度，对干部163
进行分类管理，建立适合大学组织特点的新型管理人员制度，已经是大势所趋。
1993年10月1日正式实施《国家公务员暂行条例》。自此开始，中国国家公务
员制度正式建立。原来与大学管理人员身份相同的党政机关行政人员分离出去，建
立了比较完善的管理制度。于是，包括大学管理人员在内的事业单位工作人员也需
要建立适合各自职业特点的管理制度。
2）内部环境：教师制度的建立和完善
中国大学作为事业单位组织，建国几十年来其组织内部管理人员和专业技术人
员一直被笼统地称为干部，管理模式和党政机关干部一致。自上世纪80年代初开始
的职称制度改革以来，包括教师在内的专业技术人员有了自己的职业称谓和专门管
理制度。
1993年10月通过的《中华人民共和国教师法》第十条规定，“国家实行教师资
格制度。中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备
本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，
可以取得教师资格。”对教师的权利和义务作了具体的规定。第十六条和第十七条分
别规定“国家实行教师职务制度”和“逐步实行教师聘任制”。第二十五条规定“教
师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，
由国务院建立正常晋级增薪制度的具体办法。这样，大学教师基本建立了规范完整
的管理制度。1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》第三十三条、第三十四
条又对教师制度作了强调说明，规定“国家保护教师的合法权益，改善教师的工作
条件和生活条件，提高教师的社会地位。教师的工资报酬、福利待遇，依照法律、
法规的规定办理。”“国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养
和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。”从法律上将大学专业技术人员包括
教师从大学内部“干部”序列中分离出来，形成了符合自身特点的管理制度。这样，
大学各类人员分类管理的原则以法律的形式规定下来。
1998年，《中华人民共和国高等教育法》颁布实施，高等教育事业有了专门的法
律规范。其中第四十六条规定，“高等学校实行教师资格制度。中国公民凡遵守宪法
和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备研究生或者大学本科毕业学历，
有相应的教育教学能力，经认定合格，可以取得高等学校教师资格。不具备研究生
或者大学本科毕业学历的公民，学有所长，通过国家教师资格考试，经认定合格，
也可以取得高等学校教师资格。”第四十七条规定，“高等学校实行教师职务制度。高等学校教师职务根据学校所承担的教学、科学研究等任务的需要设置，教师职务
设助教、讲师、副教授、教授。”第四十八条规定，“高等学校实行教师聘任制。教
师已评定具备任职条件的，由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。”第
五十一条规定，“高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和进行学术交流提供
便利条件。”“高等学校应当对教师、管理人员和教学辅助人员及其他专业技术人员
的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩进行考核，考核结果作为聘任或
者解聘、晋升、奖励或者处分的依据。”这样，包括教师资格、教师职务、教师聘任、
教师培训、教师考核一整套的制度初步形成，为大学教师专业化建设提供了完整的
制度保障。