大学教育职员制度改革的历程描述

大学管理人员职业的专业化要求有效的大学管理人员管理制度。大学教育职员
制度就是保障大学管理人员专业化的制度安排，而当前正在进行的大学教育职员制
度改革可以看作是有关大学管理人员专业化的制度建构实践。
中国大学管理人员职业的专业化定位并非一时冲动的产物，而是适应经济社会
和高等教育自身发展的要求应运而生的。教育职员制度改革也不能一蹴而就，既需
要经过一个较长时间的探索和实践过程，也需要借鉴国外大学管理人员制度的成功
经验和改革模式，不断总结经验并逐渐完善之。从中华人民共和国教育法颁布以来，
中国大学管理人员制度已经开始了从局部探索到整体推进、从制度改良到制度创新
的历程。本文将对大学教育职员制度的改革历程作一简要的回顾和述评，从总体上
把握教育职员制度的改革脉络，而后详细的考察大学教育职员制度改革的态势及其
存在的问题。
6.1.1我国教育职员制度改革的脉络
1）教育职员制度改革脉络
我国大学教育职员制度改革已经走过了10余年探索之路，大体可以分为几个阶
段。
高校职员制度整个试点工作分为前期准备、启动实施、总结深化三个阶段：(1)
前期准备阶段(1993年至1999年12月)：这一阶段的主要任务是进行政策研讨和方
案设计。(2)启动实施阶段(1999年12月至2004年4月)：这一阶段的主要任务是，
试点学校根据《高等学校职员制度暂行规定(征求意见稿)》和试点工作方案，结合本158
校实际，精心组织试点。(3)总结深化阶段(2004年4月至今)：这一阶段的主要任务
是在实践过程中不断总结经验、完善制度，推动改革深入进行。具体过程如下：
第一阶段：前期准备阶段(1993年至1999年12月)。从1993年到1999年12
月是大学管理人员职业身份重新定位和教育职员制度酝酿阶段。首先是以法律法规
形式明确了大学管理人员身份的重新定位，为以后的改革实践提供了法律和政策依
据。自从中国共产党第十四次代表大会明确提出了干部分类管理体制改革的要求，
为大学管理人员与公务员、包括教师在内的专业技术人员的管理制度的脱钩提供了
政策依据。1993年国务院发布的第79号文件《国务院关于机关和事业单位工作人员
工资制度改革问题的通知》明确提出“管理人员在建立职员职务等级的基础上，实
行职员职务等级工资制”，这是事业单位管理人员第一次被以“职员”称谓写入国务
院文件当中。为建立和完善大学教育职员制度提供了又一政策依据。同年国务院办
公厅在转发《机关、事业单位工资制度改革实施办法》中明确规定了职员职务工资。
人事部、国家教委《关于印发高等学校、中小学、中等专业学校贯彻〈事业单位工
作人员工资制度改革方案〉三个实施意见的通知》明确规定“高等学校行政管理人
员实行国家规定的职员职务等级工资制度，执行职员职务等级工资标准”，并规定了
职员职务等级工资标准表。新工资制度实施后，许多大学自发的在教育职员制度建
设方面进行了探索和实践，例如首都师范大学自1992年就开始探索在学校管理人员
中实行职员制度，将职员等级设定为四级，所有管理人员一律纳入职员序列，不论
资排辈，不设虚职和副职，按照岗位需要、个人能力、水平来确定管理人员进入职
员的等级。山东农业大学在管理人员制度改革探索过程中，曾一度借鉴企业管理人
员制度改革的理念，提出取消管理人员的行政职务称谓，取消行政级别，代之以“主
管、主办、办事员”等职位名称。其他许多大学也纷纷进行改革，虽然不尽完善，
但是他们的经验和办法，为后来研究和建立大学管理人员的教育职员制度提供了有
益的借鉴。
1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》第三十五条正式提出了“学校及
其他教育机构中的管理人员，实行教育职员制度。学校及其他教育机构中的教学辅
助人员和其他专业技术人员，实行专业技术职务聘任制度。”而对于大学管理人员来
说，教育职员制度建设相对滞后，仍然沿用公务员制度或者教师制度，而没有形成
自己的专门系列，在教育法颁布以后得很长一段时间里，管理人员的职业定位实质
上没有变化。
1998年颁布实施的《中华人民共和国高等教育法》第四十九条规定，“高等学校
的管理人员，实行教育职员制度。高等学校的教学辅助人员及其他专业技术人员，159
实行专业技术职务聘任制度。”将大学管理人员的职员定位正式确定下来。但是对于
教育职员制度的具体内容并没有详细说明。
在制度酝酿过程中，教育部、山东省以及许多大学都为建构新的教育职员制度
进行了实践探索。
自1994年开始，国家教育行政主管部门开始围绕教育职员制度进行政策研讨和
方案设计。1994年7月国家教委直属大学（威海）人事工作会议上，国家教委人事
司首次提出了《教育职员职级条例（征求意见稿）》；1995年5月委属大学（兰州）
人事工作会议上，国家教委人事司经修改又提出《高等学校实行职员制度暂行办法
（讨论稿）》；1995年8月国家教委人事司在大连召开了全国部分大学参加的“实施
教育职员制度”的专题研讨会；1999年5月，教育部在上海召开了高等学校内部管
理体制改革座谈会，再次提出试行教育职员制度的问题。会后下发了《关于当前深
化高等学校人事分配制度改革的若干意见》。教育部人事司应试行学校的要求，分别
于1999年6月和7月在武汉华中科技大学和大连理工大学召开部分大学参加的专题研
讨会，对《高等学校职员制度暂行办法（讨论稿）》进行了反复研讨并作了较大修改，
形成了《高等学校职员制度暂行规定（征求意见稿）》，确立了大学职员制度的基本
框架和要点。
第二阶段：启动实施阶段(1999年12月至2004年4月)。从1999年12月到2004
年4月是大学教育职员制度改革试点启动阶段。高校职员制度是一项前所未有的制
度改革和创新，教育部决定首先在武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、厦门
大学和东北师范大学5所高校开展职员制度试点工作，2003年，中国农业大学也加
入到部属院校试点行列。1999年12月15日教育部组织参与试点大学的校长或书记，
分管人事工作的学校领导、人事处长在武汉华中师范大学召开了职员制度试点工作会
议，对试点工作进行了全面动员和部署。这次会议的召开标志着大学职员制度从政
策研讨阶段进入到了试点实践阶段。其他省份也自行开展了改革试点工作，如山东
省确定山东农业大学为试点学校，从1999年就开始了教育职员制度的改革试点。教
育部人事司于2000年1月24日向试点学校印发了《关于开展高等学校职员制度试
点工作的通知》，进一步明确了“试点工作的指导思想”，“试点工作的具体要求”，“试
点工作步骤”等重要问题。2000年5月，教育部人事司在东北师范大学召开了高校
职员制度试点实施工作研讨会，明确了试点实施工作面临的具体政策问题。高校职
员制度试点工作启动以来，试点工作引起了社会和高校的广泛关注。2001年12月
19日在厦门大学召开了教育部高校职员制度试点研讨总结会。2002年4月，教育部
人事司在武汉大学召开了深化高校职员制度试点工作研讨会，人事部专业技术人员160
管理司应邀出席会议，人事部工资司、财政部综合司有关同志参加了会议。会议深
入交流了职员制试点工作情况，继续研讨了试点工作中的有关问题，研究修改了《高
校职员制度暂行规定(征求意见稿)》，并对进一步深化高校职员制的工作思路进行了
研究。在职员制度试行过程中，教育部人事司不仅对试点学校有关报告给予及时批
复，而且多次指派有关负责人到校检查和指导工作。
2000年6月2日，中组部、人事部、教育部联合下发《关于深化高等学校人事
制度改革的实施意见》，其中第11条明确指出：“高等学校的管理人员实行职员制度。
教育职员实行聘任制。教育职员制度先在部分高等学校进行试点，在取得经验、完
善办法后逐步推开。”“探索建立教学、科研、管理关键岗位制度。积极吸引和遴选
国内外优秀学术带头人和优秀管理人才到高等学校任教、工作，在学校努力形成优
秀拔尖人才脱颖而出的机制。”
第三阶段：总结深化阶段(2004年4月至今)。2004年以来，大学教育职员制度
改革试点深化阶段。2004年3月9日至10日，人事部专业技术人员管理司、教育部
人事司在中国农业大学联合召开了深化高等学校职员制度试点工作研讨会。武汉大
学、华中科技大学、华中师范大学、厦门大学、东北师范大学、中国农业大学、中
国人民大学、北京师范大学、北京林业大学、对外经济贸易大学、大连理工大学、
中南财经政法大学、湖南大学、重庆大学、西安交通大学、山东农业大学等高校和
山东省教育厅人事部门的负责同志参加了会议。会议总结了2000年以来高等学校职
员制度改革试点工作的成效和经验，研讨了继续深化职员制度改革的工作思路，明
确了开展新一轮改革试点工作的目标、重点、总体思路和工作进度安排，新一轮试
点高校在遵循人事部、教育部原则性指导意见的基础上，研究制订、组织实施学校
职员制度改革试点方案，并根据试点工作实践继续完善职员制度改革方案。
在中国，国家人事部负责人事制度改革规划、方案以及人事管理政策法规的拟
定和组织实施。从2004年开始，由教育部和人事部共同选择试点学校进行教育职员
制度改革试点，标志着大学教育职员制度进入了实质性的建立政策法规阶段。
2004年11月，教育部高校职员制改革新一轮试点工作研讨会在东北师范大学召
开。在为期两天的会议上，重点就《人事部、教育部关于高等学校职员制度改革试
点工作的指导意见》进行了深入细致的讨论。2005年至2006年，人事部和教育部制
定颁布《关于高等学校职员制度改革试点工作的指导意见》，推动改革试点的深入发
展。
2）教育职员制度改革的指导思想、主要目标和基本原则
2004年人事部和教育部《关于高等学校职员制度改革试点工作的指导意见》（讨论稿）提出了教育职员制度改革的指导思想、主要目标和基本原则。
（1）指导思想是：深入贯彻党的十六大精神，依据有关法律法规，按照国家人
事制度改革的精神，遵循高等教育发展规律，密切联系高校实际稳妥推进。试点工
作要坚持改革创新，注重实效，积极探索教育职员的内在规律，有利于实现大学内
部各类人员管理政策的统筹兼顾、协调平衡。
（2）主要目标是：建立职务与职级相结合的职员管理制度，实行人员的分类管
理；积极推行职员聘任制，引入竞争择优机制，建立有效的激励和约束机制；科学
设岗，强化岗位管理；合理确定职员待遇，探索职员工资管理办法。通过实行职员
制度，建立一支精干、稳定、高素质、专业化的大学管理队伍，充分调动职员的积
极性、创造性，不断提高大学管理和服务水平。
（3）基本原则是：坚持依法办事的原则，维护职员的合法权益与维护学校发展
的整体利益相结合；遵循“按需设岗、平等竞争、择优聘任、科学考核、合同管理”
的原则，实行以岗定薪、岗变薪变、按劳取酬、优劳优酬的分配制度；坚持公平、
公开、公正的原则，保证教职工对职员制度改革的参与权、知情权和监督权。
从教育职员制度的指导思想和目标可以看出，建立大学教育职员制度，是从根
本上建立一套反映大学管理岗位层次、类别和职员专业水平、工作能力的职员等级
系列，并在岗位聘任、履职考核以及相应待遇等方面建立起一整套适合大学管理工
作特点的管理制度和运行机制。通过职员制度的实行，彻底转换管理队伍的用人机
制，在管理人员的任用上强化岗位聘任，实行竞聘上岗与合同化管理，破除职务“终
身制”和人才“单位所有制”，形成“能进能出、能上能下、能高能低”的竞争激
励机制。职员制度要求重新定位大学管理人员，明确管理人员与专业技术人员和工
勤人员的关系。大学实行职员制度之后，也就基本解决了管理人员队伍建设的机制
问题，避免了对学术人员的冲击。