计划经济时代大学管理人员的身份定位

国家干部：计划经济时代大学管理人员的身份定位
1）干部的含义
“干部”在中国人的话语世界里是一个出现频率极高的词汇，源于法文Cadre，
意为框架、军官、高级管理人员等。后来作为军队官员、社会团体和企事业首脑等
涵义，逐步为许多国家所通用。它在不同的国家有着不同的含义。在一些资本主义
国家，干部一般是指国家机关中的官员。日语中的干部原意就是在公司、团体中居58
于要位，并且是事业活动的中心人物。日本管理名人畠山芳雄认为，所谓干部，就
是“利用他人智慧的人”，“最初的主意未必要出自自己，要不遗余力的借用他人的
智慧。从广义上说，指拥有一个以上下属的人，相当于英语中的Manager。”
[1]
干部
在社会的各种组织中，居于领导者的地位。
中国使用的干部一词，则是来源于日本。在日本，干部是一种很难说清的、复
杂的职业。日本企业中的经营者、部长、科长、主任、班长等自不待言，干部还存
在于政府机关、事业单位、地方自治机构、医院、学校以及工会和各种团体等一切
组织中，从“利用人来工作”这一点来说，他们从事着共同的活动。因此，各种组
织的命运好坏与否，都掌握在这些干部的手中。日本管理界认为干部必须具备七种
基本能力，这就是日本人事管理中关于干部资格的规定。这七种能力包括：目标指
向力；发现良策的能力；组织能力；传达能力；赋予积极性的能力；培育部属的能
力；自我革新的能力。[2]
在中国，干部一词最早沿用时，便有了广义和狭义之分。中国共产党成立之初，
就广泛应用了干部一词。其狭义是指党的骨干和指挥人员，广义的干部概念则包含
为政党从事政治、经济、文化活动等方面工作的人员和军队排以上的军政人员。中
国共产党夺取政权以后，继续沿用、扩大了这一概念的内涵。于建新等人认为，目
前在我国汉语中，干部含义大体可分四种。[3]（1）与群众相区别，指担任一定领导
职务的人员。如村长称之为“村干部”，学校的班长称之为“班干部”。（2）泛指党
和国家机关、群众团体中担任一定职务的工作人员。如党委书记、科长、办事员等。
（3）指党和国家机关、群众团体中的工作人员，文教、卫生、体育、科技等方面的
专业技术人员，以及企事业单位的管理人员。（4）我国历年干部统计的范围和对象
是：农村乡镇和城市街道以上各级党委、人民代表大会、政府、政协机关和人民团
体的办事机构，全民所有制企业、事业单位和由国家派到集体所有制企业、事业单
位中相当于办事员以上的并保留国家干部身份的行政管理和各类专业技术人员；以
及上述范围的离休、退休干部。通常意义上人们所指称的是后两种范围。干部有行
政机关干部、事业单位干部、企业干部等几类，大学作为事业单位，其中具有干部
身份的人属于“事业单位干部”，并且，在大学的“干部”里面，根据干部的基本职
能不同，还可以分为行政干部、专业技术干部、党群干部。行政干部是指在大学里
担任副科级以上领导职务的干部和专职的行政管理干部。专业技术干部是指具有一
定专业知识和特殊劳动技能，在一定组织内，从事具有专业性质的工作的干部，包
括大学教学科研人员和一些专业技术人员。党群干部是指在大学里专职从事党务和
群众团体组织工作的干部。例如大学党委、纪委、工会、团组织的专职干部和党群59
部门的办公室、组织、宣传等科室的干部。
中国传统社会是一个身份制社会，人事管理的特点也是依据身份而不是职业特
性进行管理。学者毛寿龙认为，传统计划经济体制下，中国社会被分成两种人：一
类是干部，处于治人者的位置，另一类是群众，处于治于人者的位置。一个人一旦
取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。[4]在计划经济体
制下“一体化”的干部体系中，掌握着资源的干部才是名副其实的干部。在上个世
纪70年代左右，没有一个人不向往成为一名正式国家干部，中国的干部体制自然而
然的促成了一种干部文化，在这种干部文化里，也就势必使得中国的干部队伍越来
越膨胀，也势必使人们对于干部身份的向往越来越强烈……即使那些并不真正具有
干部实质、而只是具有干部称谓的人，为了显示自己的诚信和尊严，也常常会在众
人面前摆出自己认为最具说服力的身份：“还用说吗？怎么着咱也是个国家干
部……”改革开放以来，干部一词的内涵也在悄悄的发生着变化，最大的变化莫过
于国家公务员称谓的出现，现在似乎人们意识中已经形成这样一种定势，只有成为
国家公务员的人，才能算是真正的干部。[5]干部这一职业在中国人的语境中，被赋予
了特殊含义：代表一种政治身份和社会地位。
2）作为“国家干部”的大学管理人员
在建国初期，由于当时的经济政治条件十分恶劣，为了便于管理、提高效率，
国家对全国的人才资源实行计划配置。将全国各行各业中以脑力劳动为主要特征的
工作人员，包括国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员，企业、事
业单位[6]的管理人员和专业技术人员，统称为干部，由国家采取“统包统配”的方式，
统一选拔、统一管理、统一使用。大学需要管理人员、教师，都要由国家制定计划，
统一下达指标，统一分配或派遣。在这种情况下，大学管理人员也和其他社会组织
出去工人以外的公职人员一样，列为“国家干部”行列，归为“官员”管理。
“官员型”大学管理人员的特征可以概括为两点：（1）以行政官员的身份从事
大学管理工作。大学科级以上管理人员由组织人事部门任免的体制表明，大学管理
人员作为政府行政官员群体的一部分，是被组织人事部门当作“国家干部”来管理
的。（2）以行政级别判断管理人员的地位。在传统计划经济体制下，政府先将大学
确定行政级别，副部级、正厅级等等，然后把大学内部的管理人员相应套进省、厅、
处、科等级别编制，各种政治、物质待遇都按照这种行政级别划分来管理。
3.1.2干部人事制度的特点与大学管理人员职业的“行政化”
计划经济体制下，大学管理人员的管理制度是干部人事制度。传统干部管理制60
度非常笼统，特征如下：1）人员任命基本上实行委任制，单纯依靠行政手段任命干
部，一旦任命，只要不犯严重错误，就终身享受干部待遇。选拔任用或者由少数领
导决策，组织部门负责实施，带有很强的主观性和随意性；或者就是论资排辈。大
学管理人员直接由教育行政机关调派，其任命是行政机关单方面的行为。管理人员
经任命成为国家干部，教育行政机关与高校管理人员是行政隶属关系。2）在管理人
员的职务方面，与行政机关工作人员采用同样的职务制度。3）在管理人员的工资待
遇方面，因为计划时代实行“供给制”，待遇以行政级别划分，所有的学校均被赋予
一定的行政级别，与地方行政机构相对应，高校管理人员是国家工作人员，采取行
政机关国家工作人员的管理方式，实行与行政干部一样的薪酬和晋升制度。其工资
待遇根据相应的干部级别与行政机关同级人员同等对待。4）在管理人员的考核、奖
惩等方面，与行政机关人员一样。干部考核只有定性标准，缺乏定量化标准，重视
政治标准，忽视业务考核。总的来说，干部管理缺乏基本的法律规章制度。录用、
考核、退休、工资福利、权利与义务等方面，缺乏具体的管理制度。大学管理人员
作为国家干部，其管理也适用上述大一统的干部管理制度，无论是政府工作人员、
企业管理人员还是大学管理人员，他们的任职条件、工资标准、福利待遇等都相同，
并由政府的人事部门统一管理。大学管理人员和其他干部在身份上、地位上毫无差
别。成为大学管理人员，也没有任何特别的程序。具体表现如下：
1）大学管理人员选拔标准“政治化”
大学管理人员选拔标准的“政治化”。表现在选拔条件上与党政机关的干部条件
相同，强调政治性，而大学管理工作的专业性则不是很突出。中国共产党在建立和
巩固国家政权的过程中，十分重视干部人事制度建设。早在建立革命根据地时期，
就确定了“任人唯贤”的干部路线，制定了德才兼备的用人标准，把全心全意为人
民服务作为干部的宗旨，把艰苦朴素、廉洁奉公作为对干部的基本要求，并根据各
个历史时期政治、经济形势，逐步探索建立和不断完善人事管理制度。但由于多种
原因。国家人事制度的建立和完善，也同经济制度一样，经历了一个曲折复杂的漫
长过程。1949年中华人民共和国的成立，开辟了中国历史的新纪元。饱受战争创伤
的神州大地，百废待举。新生国家政权的建立和巩固，大规模的经济文化建设事业
的展开，需要吸收、培养和统一调配大量各方面人才，党和国家在继承革命战争年
代干部制度的基础上，根据当时形势发展的要求，并仿效苏联的一些做法，不断建
立一些制度和采取措施，到1956年基本形成了一套系统的人事制度。从1957年到
改革开放前，人事制度虽然经历了很多变化，特别是1966年到1976年的“文化大
革命”期间，很多制度遭到严重破坏，但基本模式一直保持着。61
2）大学管理人员的职位等级遵循行政序列
即完全按照行政机关干部的等级要求，将每一位在大学从事管理工作的人员行
政“格式化”，套上相应的行政级别。大学管理部门在编的工作人员不论是从事大学
后勤工作，还是从事人事或管理工作，每一个人都纳入统一的行政等级体系之中。
大学管理人员有办事员、科员、副科级、科级、副处级、处级、副厅级、厅级，最
近几年又出现了副部级学校，这些学校的党委书记和校长享受副部级待遇。即使管
理人员从岗位上退居二线，也完全按照党政干部的做法任命为调研员、助理调研员
等。由于管理人员是按照干部管理权限任命的，其收入、晋升等也是由上级行政部
门决定的，所以，这些人不关心自己的职能是什么，和教师的关系如何，因为对管
理人员的考核就类似于对国家机关党政干部人员考核一样，不管工作业绩如何，有
无创新，只要不犯错误，就不会丢掉自己的职位，至少可以到别的岗位继续作管理
工作，甚至还有晋升的机会。对于业绩突出的管理人员的激励方式就是“加官晋职”。
在这种情况下，大学管理人员就是另一种形式的行政官员。
3）大学管理人员的考核：偏重“考德”
我国的干部考核制度是在革命战争时期中国共产党的干部考核制度的基础上建
立并逐渐发展起来的，有其自身的成长和发展历程。在“新民主主义时期，由于战
争的特殊环境的需要，考核干部的主要目的是防止和清除奸细，所以对干部考核的
内容重点是‘德’、政治思想、社会关系和历史的表现”。[7]建国后，为适应新的政治
形势和经济发展的需要，对干部的考核逐渐从“唯德独尊”向“以绩为重”转变。
1949年11月，中央组织部规定干部考核内容“重点应放在立场、观点、作风、掌握
政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”。可以看出，这明显地保留了较多的
革命战争年代的痕迹，在指导思想仍然是以德为主。1964年，中央组织部在关于科
技干部管理工作条例试行草案给中央的报告中，提出以政治思想和业务能力为考核
的主要内容。对干部考核的全面性和科学性做出了有益的探索，但是这一尝试很快
便被1966年的文革所中断。1979年，中央组织部在《关于实行干部考核制度的意见》
这一通知中规定：“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则，……从德、能、
勤、绩四个方面进行考察”。这样，“德、能、勤、绩”的指标体系被最终确定下来。
但是，从实践的角度来看，此后运行的考核制度，考绩仍然处于从属的或极其次要
的位置。
4）行政主管部门直接管理大学的人事。1986年国务院发布的《高等教育管理职
责暂行规定》中，规定国家教委的职责中有“制订高等学校人事管理的规章制度，
规划、组织高等学校师资队伍和干部队伍建设。”[8]文件还规定省、自治区、直辖市62
人民政府管理本地区内的高等学校，扩大了大学自身的管理权限。关于干部管理权
限，文件规定，大学“可以根据规定的干部条件、编制和选拔步骤由校长提名报请
任免副校长；任免其他各级行政人员；聘任、辞退教师和辞退职工。”[9]国家教委1987
年颁布的《关于高等学校各级领导干部任免的实施办法》规定，大学的党委正副书
记和正副校长的任免，按照干部管理权限由学校主管部门审批或报中央、国务院审
批，并送国家教委备案，设相当于党委副书记一级的纪委副书记一名，纪委副书记
级别相当于校党委部长一级的干部。实行双重领导、以中央各部门为主管理的大学，
其党委正副书记和正副校长、纪委书记的任免，“中央各部门与地方党委应互相尊重，
密切合作，并由主管部门在充分考虑地方党委意见的基础上决定审批。”[10]这些规定
可以看出，学校里的高层管理人员完全由上级党委和政府任免，学校内部教职工在
高层管理人员的任免上基本没有建议和参与的权利。此外，大学内其他中层管理人
员都有相应的任免主管机关和任免程序，完全和党政部门相同，呈现出“行政化”
特点。其中，处级以上的管理人员由学校决定任免，党委组织部长、人事处长、财
务处长、审计处长的任免还要由学校征得主管部门后决定，并报主管部门备案。“属
于党委系统的领导干部，根据党章规定审批；属于行政系统的干部，由校长在群众
推荐基础上提名，经组织人事部门考察，党委集体讨论决定，在按照干部管理权限
任免。”[11]在中国大学，行政本位、官本位十分严重，并且将行政级别提升作为一种
激励措施，行政职务成了度量一个人成就的最普遍认同的标准。因为其他的福利、
待遇都和行政级别挂钩。而在美国的大学里，院系的行政职务常常要靠轮流担任，
因为学者只专心于学术研究，影响学术研究的职务都不愿承担。
建国以后，大学管理人员主要来源于四个方面：党政干部、大学毕业生、教师、
其他人员（包括军队复员转业军人以及从社会上吸收录用的人员）。他们无需特别训
练和考核，在进入管理岗位、经过一段时间的实践之后，成为管理人员。当时的大
学管理人员群体，素质参差不齐，经验成分浓厚，但是在大学中的地位很高，处于
大学科层组织结构的上层。这种状况是建国以后逐渐形成和发展起来的，也是和当
时的社会条件和人事制度相联系的。
在管理人员选聘和职务晋升过程中，由于校长掌握提名权，加上民意测验的结
果不对外公布，因此实际上很多时候都是校长说了算或最后党委讨论的结果算，群
众的推荐结果只是作为参考而已，导致得到群众推荐票数多的反而选不上，而许多
得票少的却被任命的现象。这种选拔方式其实还是上级说了算。今天，社会对大学
制度和管理人员职业提出了新的要求，因而对现行大学管理人员的选聘体制予以改
革和完善势在必行。大学管理人员的人事管理机构是组织部和人事处，主要负责管理人员的选聘、
升迁、奖罚、离任辞退的工作。在大学，所有管理岗位工作人员都被称为“干部”。
同时，只要在大学工作，人们也将其称为“大学老师”。大学管理人员和学校外的行
政机关、企业管理人员，和校内的教师之间没有质的区别。这几类人在理论上也是
可以互换的，这与行政机关的人事管理是完全相同的。我们可以从管理人员与行政
机关人员、教师的关系上清晰地看到管理人员行政化、学术化的属性。大学管理人
员的传统升迁路径有两种：一种是行政级别的提升；一种是专业技术职称的提升。
前者如从副科提升为正科、从副处提升为正处。后者如从讲师提升为副教授、副教
授提升为教授。还有就是从本身业务提升，如从助理会计师提升为会计师。不管是
哪一种升迁都是统一由大学内部的组织部、人事处负责（大学的人事组织部门和机
关的人事组织部门称谓相同，这似乎也说明了在人们传统意识中大学与行政机关有
相同的属性）。除此之外，奖惩处罚、离任辞退也都由大学组织人事部门按照行政机
关的人事管理模式来运作。大学管理人员升迁的根据主要有两个标准：政治标准和
业务标准。关于政治标准大家都很熟悉，业务标准则包括岗位职责完成情况、工作
效果两个方面，由管理人员向组织人事部门述职。这种由专门的人事组织部门对大
学管理人员所进行的考核方法也同样是一种行政管理方法。