被作为“教师”的大学管理人员

在中国大学内部，如果稍加留意的话，你会发现这样一个有趣的现象。中国大
学内部的管理人员和教师都被泛称为“教师”，“老师”是大学内部人员之间最普遍
使用的称谓：一般人见面打招呼习惯称“某某老师”。而在日本的大学里，教员和职
员称谓是严格区分的，除了教员可以被称为老师，其他人员是不能被称为老师的。
任何细节里面都会蕴含某种必然。这从一个侧面反映了中国人对大学管理人员和教
师职业的模糊认识。
1）大学管理人员职业“学术化”的历史溯源
其实将大学管理人员当作“学术人员”管理在历史上就有先例，1929年的金陵
大学制订的《金陵大学教职员职称分类及薪水等级条例》就将教师和管理人员“一
体化”管理：非教师人员也像教师一样按照教授、副教授、讲师、助教四个等级进
行分类，并且增加了一个等级：助理。也就是说，非教学人员是按照教授、副教授、
讲师、助教、助理5个等级进行分类管理。其中学历低于助教者为助理，助理分为
两种：文书助理和技术助理。并且对教职员一律实行聘任制，聘期为两年。教职员
工子也相应的每档分为5等，教授最高数为银元290-300元，等差为20元；副教授
最高数为200元，讲师为150元，助教为100元，等差均为10元；技术助理为25-60
元，文书助理为20-40元。当时金陵大学校长陈裕光的薪水为300元，文理科长刘国
钧为220元，农林科长过探先为260元，这三人都是教授等级。
[18]
但是当时的大学
组织结构简单，学生规模很小，教学以外的非学术事务相对较少，人员数量少，因
此人事管理也不复杂。
2）大学管理人员职业“学术化”的制度因素
（1）管理人员任用制度的“学术性”倾向。1983年中央宣传部和教育部党组制
定的大学管理人员的选拔标准，突出了政治性和学术性，比如对于校长人选的条件
是这样规定的，“要能坚持社会主义方向，教育思想端正，熟悉教学和科研工作，组
织领导能力较强，或在学术上造诣较深，有较多的教学经验，并有一定的管理工作
能力。”[19]解读这一条文的含义，主要强调政治素质和学术水平，管理能力只要有“一71
定”即可，也反映了当时大学管理主要靠政治家和教授来进行经验管理，并不要求
有专门的管理知识，进行科学管理。
（2）管理人员专业技术职称制度的导向。1986年，国务院发布了《关于实行专
业技术职务聘任制度的规定》，[20]其中关于管理人员兼任专业技术职务的条款中规
定，“专业技术人员兼任行政领导职务的，任职期间的工资待遇，在专业技术职务工
资和行政职务工资中，按较高的职务工资标准执行。”这样一来，因为行政职务暂时
提升不上去，或者提升有困难的管理人员，就把目标转移到了评定专业技术职称上
面。同年，中央职称改革工作领导小组转发了国家教育委员会《高等学校教师职务
试行条例》，该条例的原初目的是为了调动大学教师的积极性和创造性，激励教师提
高教育水平、学术水平和履行相应职责的能力。但是，因为教师界定范围的宽泛性，
导致职称职务制度成了解决大学管理人员待遇的一条路径，从而失去了教师职称的
学术性和严肃性，偏离了教师职称评定的本来目的。《条例》规定，教师职务是根据
学校所承担的教学、科研等任务而设置的工作岗位。分别设助教、讲师、副教授、
教授。“各级职务实行聘任制或任命制，并有明确的职责、任职年限和任期”。文件
还规定“兼任教学工作的高等学校党政领导干部，经评审，符合教师职务任职条件
的，可按规定手续聘任或任命相应教师职务，其承担的教师职务部分的职责与工作
任务，可由学校实际情况决定”，“担任党政管理职务的教师，在任职期间的工资待
遇，按教师职务和党政职务中较高的职务工资标准执行。”[21]在这一规定下，许多管
理人员纷纷兼任大学生思想品德课或形势政策课的讲授，特别是1986年国家教委职
称改革领导小组《关于高等学校校长、党委书记的教授、副教授职务任职资格评审
通知》和1987年国家教委《关于在高等学校学生思想政治教育专职人员中聘任教师
职务的实施意见》下发后，大学内部从事党务和学生思想教育工作的管理人员（政
工人员）都成了教师中的一员，党政管理人员评聘教师职务也就有了合法的依据，
管理人员的“学术”身份合法化。1988年，国家教委颁布了《国家教委所属高等学
校行政管理部门实行专业技术职务聘任制度暂行规定》，“高等学校行政管理部门实
行与行政职务并行的专业技术职务。”高等学校行政管理部门实行专业技术职务的
对象是：直接从事专业技术工作或从事高等教育管理的专业技术人员。高等学校行
政管理部门在实行专业技术职务的工作中，一般采取学校领导推荐的申报方式。《规
定》本意是“实行专业技术职务聘任制度，必须有利于提高学校行政管理部门的工
作效率和管理水平，有利于提高专业技术人员的素质和工作责任感。”[22]实际上并未
达到理想的效果。
之后，各省和高校纷纷制定了有关管理人员评聘职称的文件。例如某一学校的72
文件中将评聘范围和对象又作了扩大，只要是属于“高等学校党政人员编制，现从
事学校教学、科学研究、人事、党务、行政等管理岗位上工作的干部，已具备相应
社会科学（教育管理）研究职务任职条件，在上级核定的职务指标内；当年办理离
退休的教育管理人员，若离退休时已达到本文所规定的相应职务任职资格最低任职
年限要求并符合其他任职条件，又尚未有机会评审相应职务任职资格者”，皆可申报
评审相应社会科学（教育管理）研究职务任职资格。[23]在评聘条件中，相对于专业
教师的学术条件有了下降，甚至连起草“工作计划、报告、文件、总结等，独立处
理工作中一般疑难问题”也算作申报职称的学术成果。
改革开放以后，国家政策规定事业单位专业技术人员可以评定职称，大学管理
人员职业表现出“学术化”的特点。改革开放以后，随着高等教育工作的正常化和
大学教师地位的提高。过去单纯以政治标准选拔、衡量管理人员的做法得到改善。
大学管理人员的干部身份之中多了学者的成分，许多教师进入了管理人员队伍，也
就是所谓的“双肩挑”人员。很多管理人员的职务头衔不是很高，但是具有副教授
或者教授职称，在公开场合，向别人介绍时喜欢介绍自己的职称而不是职务。
管理人员评职称和“双肩挑”存在区别。“双肩挑”一般指的是大学内部既从事
大学管理工作又承担教学科研任务的一类人，而管理人员评职称很多是不从事教学
科研任务。教师资格制度实行以后，许多不从事教学科研工作的管理人员也相应的
获得了大学教师资格，使自己的教师身份合法化。
（3）管理人员工资制度不合理。我国大学作为事业单位的组成部分，其内部人
员的工资标准是按照事业单位的工资制度统一制订的。事业单位的工资制度几经改
革，形成了当前的“职务等级工资制”。但是新的工资制度出台以后，由于管理人员
的工资标准比同等条件的具有专业技术职称的教师低较多。[24]大学管理人员也是“经
济人”，这就导致了大学管理人员为提高自己的工资标准而不按工作需要和专业技术
职务岗位要求，乱评、乱套专业技术职务。这不仅冲击了教师的职称评定改革工作，
也引发了许多的矛盾和问题。1993年国务院下发的79号文件虽然规定了“事业单位
的管理人员，根据自身特点，在建立职员序列的基础上，实行职员职务等级工资制”，
但事业单位并没有建立起管理人员的职务序列，缺乏相应的管理法规作依据，所以
大学管理人员工资仍然按照原来的制度行事。
3）大学管理人员职业“学术化”的观念因素
对于大学管理“内行”的理解。1977年，邓小平在谈到科研部门和教育部门的
调整问题时，强调一个单位要选好“三个人”，其中“第二个人是领导科研或教学的
人，要内行，至少是接近内行或者比较接近内行的外行。”[25]此后，他又强调了各种73
机构组织的领导要具备专业知识，大学管理人员也应该是专业人员，“他可以不是教
学人员，但至少应该是懂得教育的有管理学校专长的专业人员。”[26]由于当时没有“高
等教育管理学”这一学科专业，连教育管理学科也是刚刚起步，因为教学科研人员
至少可以算得上“接近内行或者比较接近内行的外行”了，“懂得教育的专业人员”
往往被组织人事部门的人员理解为学术造诣高的学术人员。因此，“双肩挑模式”成
为一种时代的选择。暂时从教学科研人员中补充大学管理人员，本来应该是一种过
渡时期大学管理人员的选拔标准，却被作为一种“制度”规定下来，最后走入误区。
大学管理人员与教学科研人员身份界限模糊，强化了管理人员“学术化”倾向。
3.3大学管理人员传统定位与管理制度的现代困境及改革的必要性
大学作为一种学术组织，其管理与政府、企业有着根本区别。但在我国建国之
初，由于当时普遍缺乏专门的大学管理人才和现成的大学管理制度，且高等学校数
量较少，内部组织结构单一，因此国家和政府借鉴了民主革命时期的国家干部管理
制度，将高等教育的管理体系整合为全国行政系统的一部分，由政府对大学进行统
一领导、直接管理。在高等教育内部建立了“行政化”的大学管理人员制度，该制
度直接为当时的大学部门选拔到一批水平相对较高的管理人员，并为当时历经战乱
之苦的大学师生提供了稳定有序的教学环境，为改造和调控旧的中国高等教育系统，
建立和发展新式大学提供了强有力的制度保障。它适应了当时建立我国社会主义基
本政治制度和经济体制的需要，为中国高等教育的迅速发展以及新政权的巩固起到
了积极的作用。因此，在高度集中的计划体制和高度集权的政府管理体制下，传统
的大学管理人员身份定位和管理制度被人们所普遍认可和接受。
近些年来，从外部环境来看，由于受“政企分开”制度有力推动着我国市场经
济发展的启发，高等教育领域内不少大学管理者和学者开始意识到“政学分开”是
落实大学办学自主权、真正促进高等教育大发展的关键；从内部环境来看，在高等
教育制度发展方面，伴随着我国高等教育管理体制改革的不断深入发展，我国大学
内部的管理工作中需要逐步减少各类行政干预对学术活动的影响，行政管理需要向
系统化、专业化更进一步，但事实上近些年来，我国政府对大学之间，大学内部上
下级间的行政制度干预反而被进一步强化，学者的知识创造、传授和应用等学术活
动遭到更进一步的干预甚至限制；而从大学理念层面来看，社会和高等教育内部的
有识之士开始重新对大学的本质和大学的精神进行科学的界定，大学精神的逐渐复
苏、大学逻辑的逐步回归开始呼唤大学摆脱原有的行政组织身份，实现“政学分离”，
逐渐消除学术权力和行政权力间的冲突，重新回归学术组织的本质属性。在上述三74
方面力量的推动下，当前高等教育系统中的大学与政府、大学与社会、大学管理人
员与教师、学生之间的各种原有平衡开始被打破，高等教育领域内迫切需要重新建
构新的关系。其中，来自计划经济体制下的传统大学管理人员身份定位及其制度遇
到的合法性质疑尤为强烈，对大学管理人员的“官员身份”、“教师身份”及其管理
制度的“行政（官僚）化”、“学术化”趋向的检讨甚至反对的声音开始出现。人们
逐渐认识到，突破传统的大学管理人员身份及其管理制度定位瓶颈，对其进行重新
定位，是高等教育管理体制改革的一项重要内容，是恢复大学教学科研为中心的传
统、提高大学教师的地位和创新能力、增强大学的学术竞争力的关键所在。
作为在大学发展中起着重要作用的管理人员，和政府工作人员、企业管理人员
的专业定位应该存在差别。将大学管理工作与政府行政工作对等，在专业知识划分
上犯了常识性的错误，由于我国大学普遍沿用政府管理人员的身份定位，缺少对大
学管理人员制定专门的科学管理法规，缺乏对管理人员进行符合高等教育管理规律
所必须具备的专业性定位，导致大学管理人员不能有效地明确其自身的合理专业化
身份，并使得在这一职业群体中逐渐出现两大不良倾向：一是“官本位”观念下的
“行政化”倾向（旨在依附行政系列以实现其行政晋级和提升官衔）；二是“学术化”
倾向，管理人员占用学校专业技术职称指标，造成专业技术职称学术含量缩水。这
两大类不良倾向往往既直接导致大学管理效率低下和学术效率低下两大方面的问
题，使大学发展走入误区。
3.3.1管理人员及其制度的“行政化”之弊端
1）“行政化”导致大学管理人员服务对象和服务主体不明
大学的存在是以知识的传授、创造、保存为根基的，而知识活动组织、运作全
靠学术人员。在以知识发展和传授为中心的大学组织内部，居于核心地位、发挥核
心作用的群体永远是以教授为代表的大学教师群体。学校的其他派生机构——比如
行政机构——都是衍生工具，大学管理人员这一职业是派生出来的而非原初的存在，
是教授为了创生知识而派生出来的一些对行政系统服务的需求。教师的主业是围绕
学术展开的，为了能够把最大限度的时间用在教学、科研方面，教师需要有一部分
人做一些辅助性的工作，帮助他们处理非学术事务，以便他们能够安心于学术，创
造更多的知识，更好的教育学生。因此，大学管理人员不是大学里的官僚，而是服
务于教师的群体，没有大学教师就不会有管理人员的存在。[27]为实现民主治校，当
年的西南联大坚决反对“官本位”意识，学校教职员一律称“先生”，而不称职务，
不搞行政级别和官衔，认为把官场习气带进学校是对学术的亵渎。为了维护学术殿75
堂的尊严，他们坚决反对教育部把西南联大作为教育部下属的一个教育机关，把教
授视为教育部科员的做法。[28]
大学管理人员行政化的身份定位，将自己作为国家行政人员，而自然就将大学
里的教师和学生看作管理的对象。从大学管理人员和教师的关系来看，虽然同为“干
部身份”，但是管理人员处于管理者地位，教师是被管理者地位。教师作为不掌握资
源、徒有虚名的“干部”，处于大学科层结构的最底层。管理人员是支配学校运行的
核心，他们依据权力意志指挥、编排教学科研人员。教学科研人员在相当程度上成
了行政系统上的“螺丝钉”，成了执行权力意志的工具，没有独立自主发展的可能性，
没有充分发挥教学科研人员在教学科研管理中的作用。更有甚者，学术领域的事也
要由行政部门来主宰，教学科研人员无庸置喙。在一般情况下，一说干部大家马上
会想到大学管理人员，而提起群众，则往往会想到“教师”，这些感觉看似无意识，
实际上是大学管理人员和教师之间现实关系的反映。虽然教师也具有干部身份，但
是真正的干部是那些掌握有资源配置权的管理人员，教师虽然有“干部”之名却无
“干部”之实。计划体制下大学里的资源配置全部是掌握在管理人员手中，所以大
学管理人员才是大学内部真正的干部，而教师和其他职工只是大学里的群众。在这
种情况下，大学管理人员往往会运用手中的权力干预大学内部的一切事务，所以在
干部体制下，行政权力泛化而学术权力式微也就不难理解了。
2）“行政化”导致大学管理人员服务意识淡漠
管理人员职业错位导致了管理理念错位，这不仅降低了大学的管理效率，而且
服务观念缺失，表现为工作态度不佳。大学管理人员官僚意识浓厚而服务意识差。
教师经常抱怨，一个管理部门的科员会对教授发布指示，甚至会对教师出言不逊。
管理人员对于教师和学生的态度也可以归结为对于所从事职业工作本质的理解。也
就是说大学管理人员的职业定位会导致管理观念和态度差异，对于大学管理人员来
说，也就是管制还是服务的管理理念问题。大学中管理机构臃肿、人员编制庞大问
题的根源之一就是将大学管理人员职业视为领导和管制，其职业地位高于教学、科
研人员，这导致了教职工千方百计想跻身管理人员队伍。大学各群体之间的关系出
现偏颇：管理部门的人员可以任意指挥教师；管理人员的生活安排优于同等情况的
教师；对待学生，有时管理人员的态度也表现的十分恶劣。而这一些问题的根源都
是由于大学管理人员职业定位不当导致管理理念错位所引起的，其影响巨大，不可
等闲视之。大学里的职能部门是上级设置的，本意是为教学科研提供支撑，“但是如
何支撑，具体措施是什么，则很难说清楚。”[29]在对教师和学生的访谈中，则往往听
到对管理和教学部门的各种意见和不满。特别是现在各个大学都建立了自己的网站76
和BBS，许多对学校管理部门不满的帖子经常充斥其中。在大学中有副部级学校、
厅级学校，大学内不相同职务的管理人员还有先后次序，谁先谁后在文件中规定得
清清楚楚，甚至还要在姓名后加括号注明特别待遇。完全成为一个地地道道的“官
僚机构”，鉴于此，有学者提出要尽快废除大学的行政级别，使大学管理者由“官员”
变成“教育职员”。[30]在日本大学里，每一位管理人员对师生服务态度非常热情，也
十分敬业，因为他们深感工作来之不易，如果表现不好就会失去工作，因此倍加珍
惜。
如今在社会上反映较多的政府机关“门难进、脸难看、事难办”的现象在大学
管理部门也不同程度的存在着，教师和学生对大学管理人员的“官僚”作风颇有微
词。
大学管理机构作为大学组织运行的中枢部位，其中工作的大学管理人员就应当
在大学的生存和发展中充当极其重要的角色，服务学生和教师，与大学中其他群体
保持密切的沟通。可实际情况是，管理人员和其他群体隔膜较深，教师和学生对大
学管理人员也是没甚么好话，认为他们是只知道“吃吃喝喝”捞好处。大学管理人
员受到许多指责，被诉诸素质低、服务态度差。大学管理人员所处的矛盾境地以及
变异状况使其根本无法在大学起到一种“协调者”、“服务者”的作用。
大学“政府化”（行政化）和大学管理人员“官僚化”的现象现在仍然存在，下
面一则短文形象地描述了大学管理人员“行政化”弊端。
把大学办成政府
[31]
有人担心政府会“企业化”。我倒担心大学会“政府化”。一不留神，大学的行政部门多了起
来，分工也越来越细。比如，有了党委办公室，也要有校长办公室，还有团委工会等。就是一个
工会，下面又有宣传部、文艺活动部、维护权益部、人事部等。你看，校园里，最豪华的大楼是
行政办公楼。成都的一个著名大学，最有文化气息的宏伟建筑，成了行政楼。可惜，如果是教学
楼，该多好。
一个处，正处一个，副处多达三个。比如人事处，又分工资科、劳动保护科、职称科、综合
科、办公室等。每个科室，少则一个房间，多则几个房间。工会主席有自己的办公室，工会副主
席也有自己的办公室。可是，老师却没有自己的办公室。各学校都在喊教室不够，有些学校被迫
中午上课，晚上上课，以弥补教室的不足。难怪，大学是政府，教学当然要让位于行政了。
职称要跟政府职位挂钩。比如，正教授相当于“正、副厅级”，副教授相当于“正、副处级”。
如果是博导，就应该挂个行政职务，比如院长、系主任等，才有地位。光看书，不当官，就是没
有能力。
从人的态度看，大学也在政府化。办事机构越来越朝“衙门”发展。师生去办手续，连坐的77
椅子都没有，得像伺候封建官僚一样，必恭必敬地站在一边听候吩咐。办事人员越来越像官员。
坐姿、语气、用词，都是模仿官僚的。
连学生也开始官僚化了。有的班干部利用手中权利为自己谋取利益，如写鉴定、评奖学金、
救济金等。甚至还有班长不上课，只是到下课时来检查别人来了没有。所以，从学生时代，就开
始学习腐败的方法。
3）“行政化”导致大学管理效率低下
管理制度的“行政化”导致大学管理人员“非专业化”。大学管理专业人员不多，
大部分没有管理类或教育管理类教育经历。管理人员来源复杂，有留校的毕业生、
接收的校外毕业生、从校外调入（军队转业）或因引进人才的家属随调、教师转岗
或“双肩挑”。四川大学校长卢铁成曾对管理部门效率低下提出批评，“师生员工抱
怨在校内办事难，有的事多头管，有的事无人管，推诿扯皮，效率低下。”[32]他还分
析了管理人员队伍不熟悉规章制度，缺乏敬业精神，以及办事靠人情，制度不健全
等现象。这一切都是管理人员职业素质不高，官僚化的反映。既然大学作为政府行
政机构的延伸，就不得不把大量的时间和精力都浪费在应付上级主管部门身上，而
为了应付主管部门，就要设置更多的管理岗位来一一对应，“上面千条线”，大学也
要一一进行对口设置人员应对。
因为工资待遇与专业技术职称直接挂钩，有专业技术职务的管理人员往往需要
花大量的时间用于准备高一级职称的申请，无专业技术职务的管理人员又希望有参
加专业技术职务评审的机会，使他们均不能安心本职工作。[33]上述问题直接导致了
管理人员不稳定，管理水平低，管理创新弱等后果，影响了大学发展。[34]大量人员
为了机遇、特权、物质利益等，跻身于行政和后勤系统，使这两大系统人满为患，
不能形成灵活、合理的用人机制和淘汰机制，使得高等学校人浮于事，冗员堆积，
特别是衍生出大量与高等学校正常运作无关的人员。[35]现在的大学里，在校级领导
中，党、政正副职加起来，有十几人之多，办事机构有二十几个，每一机构中又设
有正副职，且大多为专职职位，致使管理人员人数大大超过教师人员数。现在有少
数大学取消了行政级别，但大多数大学仍然坚持着原来的行政格局，学院一级也是
县团级的处级单位，加之学院设立分党委，党政均设正副职，官员人数有增不减，
处级干部一般上百名，多达几百名。国外的大学，一般只有校长1名，副校长按照
学校事务设置（传统的日本大学不设副校长）；系主任（院长）1名，副系主任1名
或者没有。而中国的大学，几乎都是“校长一走廊，处长一礼堂，科长一操场”。
正常情况，大学校长、副校长达5-6人，此外还有党委书记1人、副书记数量多者
也达4-5人；学校的常设机构，有的大学多达40多个处、室，精简后也有20多个，但是精简的办法往往也是“拼盘法”：把几个部门合并或者“合署办公”，实际上人
员数量没有减少。每个处（部）里有1名处长（或部长）、至少2名副处长（或副
部长），下面还有许多科级干部。在每个学院或系里，有院长（系主任）1名、副院
长（副主任）3名甚至更多，还设有院长（主任）助理。此外，中国大学所特有的
党团组织系统管理人员数量也很可观。