我国农产品出口鼓励政策

鼓励政策主要包括出口补贴、外汇留存、出口退税及其它出口
促进措施。其中，外汇留存是双重汇率制下对外贸企业的一种激励措施。随着1994
年我国汇率的并轨，外汇留存政策也就不复存在，因此本文将不作介绍。
（1）出口补贴
出口补贴是在国内价格改革还没有到位，国内价格与国际价格脱节的情况下，
为弥补外贸企业的亏损而提供给企业的财政补贴。我国在1986-1990年曾经有专门针
对农产品出口的补贴，但是，随着外贸体制的改革，在1994年外贸体制改革中已全
部取消。为了成为世贸组织成员国，我国在加入世贸组织的时候，再次郑重承诺我
国不使用农产品出口补贴政策，这与WTO《农业协议》的有关规定是完全相符的。
但是，鉴于发达国家普遍使用巨额农产品出口补贴，这种承诺严重的损害了我国的
利益，对我国出口农产品造成了极为不利的影响。鉴于农产品出口补贴的特殊重要
性，我国政府实际上正在政策实践中摸索使用，例如，我国国营贸易公司享受间接
补贴，它们可以通过国内收购部门低价购买定购粮，然后以低于国内市场水平的价
格在世界市场上出售；在2001年7月国务院发布的粮食流通体制改革文件中，明文
规定“节余的粮食风险基金，要用于陈化粮价差亏损补贴、粮食出口补贴和消化粮食
财务挂帐等方面的开支，不得挪作他用”。这些实际的出口补贴政策格外引人注目，
与世贸组织《农业规则》和我国的入世承诺发生强势冲突，WTO其他成员可根据《农
业协议》的有关规定，对我国这种出口的合法性提出质疑。
（2）出口退税
出口退税制度是我国流转税制度的重要组成部分，始于1985年。1994年，结合
财税改革中《增值税条例》的全面实施，我国重申了对出口商品实行整体税负为零
的零税率政策。从1994-2003年的10年间，根据中央财政承受力和国际经济形势的
变化，出口退税率几经调整。在历次的出口退税政策调整中，涉及农产品出口退税
税率的调整共有5次，1995-2003年，农产品出口退税率从3％逐渐调高到5％、13
％；2003年10月，我国对出口退税政策再次进行了改革，新政策于2004年1月1
日起实行（王斐波，吕宏芬，2005）。新的出口退税政策将农产品及其相关产品的出
口退税率的调整分成三类：①原有出口退税率为5％和13％的农产品，以及原有出
口退税率为13％的以农产品为原料加工生产的工业品，维持原有出口退税率不变；96
②食用粉类和分割肉类的出口退税率由5％调高到13％；③对山羊绒、原木及其相
关制品以及鳗鱼苗等资源性农产品取消出口退税政策。调整后的平均退税率比调整
前略有提高。这次农产品出口退税政策改革的目的非常明确：借助税收杠杆调整产
业结构，通过提高深加工农产品的出口退税率，降低其出口成本，提高其价格竞争
力，促进农业产业化和农产品深加工工业的发展，改善我国长期以来注重农产品出
口总量扩张而忽视出口产品质量提升的贸易结构，提升农产品的质量和档次，提高
农产品的附加值，使农产品出口在总量上保持稳定增长，在结构上日趋合理，在效
益上显著改善。
但是，这次改革还不够彻底，从鼓励出口的角度看仍然存在着农产品出口退税
率偏低的问题。目前，我国农产品出口退税率实行“5％为主、13％为辅”的两档退税
率，实行13％退税率的农产品占出口总额的比重较小，大部分农产品的出口退税率
为5％，这使得大部分农产品的出口价格中包含尚未退还的间接税，增加了农产品出
口成本，削弱了农产品出口的价格竞争力。而在欧盟、美国等大部分发达国家，尽
管对农产品也同对工业产品一样征收增值税，但在实际操作中，这些国家无一例外
地都通过种种优惠措施使农民的税负接近于零。因此，相比之下，我国农产品的出
口退税率明显偏低，不利于进一步地扩大农产品的出口。
（3）其它鼓励措施
一直以来，我国政府都没有出台专门针对农产品出口的鼓励措施。现有外贸支
持措施很难用于扩大农产品出口。如中央外贸发展基金，目前主要用于鼓励高科技、
机电产品出口，基本没有用于促进农产品出口。而且中央外贸发展基金来源于出口
商品招标收入，加入WTO以来出口商品招标收入已经逐渐减少，到2005年基本枯
竭。该基金如果不纳入国家财政支出计划，即使把支持重点转向农产品出口，也难
以提供稳定、持续、有效的支持。此外，有关“中小企业出口促进基金”、“外贸名
牌战略”等促进政策，也很少用于扶持农产品出口，如国家支持的110个外经贸名
牌产品中，农产品仅有2个（翁鸣，陈劲松，2003）。
6.2.3国内支持政策
与发达国家对农业给予巨额补贴的国内支持政策相比，我国农业国内支持总量97
水平相对较低。下面，我们将我国对农业的国内支持与补贴分为三种情况进行讨论
①
：
（1）绿箱政策
在我国已实行的6项绿箱政策中，涉及农业补贴的政策主要有20项。一般政府
服务主要涉及9项；粮食安全公共储备4项；国内粮食援助1项；自然灾害救济支
付3项；环境计划下的支付2项；地区援助计划下的支付1项。另外未实施的6项
绿箱政策主要涉及公平性的农业补贴政策，在我国目前的农业政策体系中尚属空白。
根据绿箱政策的研究结果（程国强，2003a），我国绿箱政策的主要特点为：
第一，一般政府服务补贴政策的比重最大。1996—1998年，属于该项目的支持
水平年均达785.6亿人民币（95亿美元），占“绿箱政策”补贴的52%。
第二，粮食安全储备补贴较大。1996-1998年，全国粮食储备的财政支出平均为
383.8亿元，占绿箱支持的25.3％。
第三，自然灾害救济补贴水平明显偏低。1996-1998年，全国财政用于自然灾害
救济支付平均为44.27亿元，占绿箱支持的2.9％。
第四，环境保护、地区扶贫和国内粮食援助的补贴水平也较低。1996—1998年，
环境计划下的支付、地区援助计划下的支付和国内粮食援助的平均支持水平为53.4
亿元、90.0亿元和18.9亿元，分别占绿箱支持的3.5％、5.9％和1.2％。
从上面的数据我们可以看出我国农业绿箱支持总量较低，不仅仅低于部分发展
中国家，更加低于发达国家。而且如果还考虑到我国农民的税费负担和资金使用效
率问题，那么实际支持总量就更低。这种结果的出现并不是源于WTO相关协议的约
束，而是源于我国财政水平的约束。近年来，从我国财政对农业投入占财政总投入
的比重看，一直徘徊在7％-9％之间，如果扣除大量被用于城市防洪等的水利投资，
则这一比例更低，仅仅为4％-5％（王红霞，2005）。这种投入力度与占人口2/3的农
业人口比例来说是极不协调的，对于增强农业基础地位，提升农产品比较优势，显
然是不够的。而且，由于法治不够健全，资金使用缺乏透明度，部分绿箱支持并没
有真正地全部用于农业部门。因此，在我国农业投入不足的问题不能够短期内得到
解决的情况下，量力而行，有效地提高资金使用效率将是我国绿箱支持政策调整的
必然方向。
（2）黄箱政策
①
该部分数据来源于程国强，1996-1998年中国国内农业支持，WTO经济导刊，2003（4）：19-22我国1996-1998年期间实施的“黄箱政策”主要有两种：第一，对粮食、棉花的政
府定价收购及保护价收购，WTO将这种专门针对具体农产品的支持称为“特定产品
支持”。计算表明，对于粮棉特定产品而言，1996-1998年三年平均，除对玉米补贴
（AMS）是正值9.35亿元外（占玉米产值的0.7%），其他产品的AMS是负值。这
意味着，我国对粮棉价格支持的“黄箱政策”补贴均没有超过其产值的8.5%，因此，
不受WTO《农业协定》的约束和限制；第二，农业生产资料价差补贴，WTO称那
些不是针对具体农产品的“黄箱政策”为“非特定产品支持”。财政支出数据表明，我国
对农业生产资料的价差补贴AMS为281亿元（34亿美元），仅占农业总产值的1.4%。
因此，我国农业的“非特定产品支持”也不受WTO的约束和限制。
目前我国黄箱政策补贴呈现出以下特征：第一，我国粮棉等特定农产品在总体
上仍然处于负保护状态。1996-1998年我国特定农产品AMS年均为-252亿元，这是
由于长期以来一直实行的是农业支持工业发展的产业政策的结果，国家宏观政策向
工业和农产品消费者倾斜，不仅没有给农民以价格上的支持，反而以低于国际市场
价格的国家干预价格，拿走了属于农民的利益，年均达252亿元。这与美国、欧盟、
日本等发达国家对农业的巨额价格补贴形成强烈的反差。当然，我国对特定农产品
的负保护水平呈逐渐下降的趋势。1996-1998年间，特定农产品AMS总量分别为
-349.8亿元、-220.53亿元、-186.22亿元。这是由于近年来国家提高农产品收购价并
加强了对农业总体投入的原因。第二，我国农业的国内支持仍有一定的补贴空间。
即使是从已处于正保护水平状态的玉米看，1996-1998年年均AMS为9.35亿元，
仅占其产值的比率的0.7%，远低于8.5%的“微量允许标准”。对那些负保护水平的大
米、棉花等更有增加补贴的空间。需要指出的是，WTO《农业协定》规定，政府提
供的价格支持应针对农产品生产者，而不是流通部门。因此，尽管今后价格支持在
总量上有一定调控空间，但在支持结构及补贴目标上则需作较大改革，应通过调整
农产品价格支持目标，提高政府支持效率，保护农民利益。