社会性规制研究的崛起

民生问题的改善和给付行政的实施都需要借助于良好的公共政策，而传统行政法学则过分强调行政的合法性和个人权利的保障，殊少涉及政策面的分析。正如美国学者所批评的那样：“行政法学自己提出问题并自己解决问题的时代已经走到了它的尽头……这门学科的基本变量和范围已经被限定，而行政法学者所提出的问题在这些变量和框架内已经不能得到完美的回答……传统行政法学永远不能告诉我们，什么是好的政策，什么才是理想的政治图景。”[9]（p380）以我国当下最为基础的民生问题的解决为例，一个人口众多、道路拥堵的大城市究竟应当设计什么样的交通政策才能够满足普通市民的出行要求？禁止电动自行车上路、对私车牌照进行拍卖是不是良好的政策手段？大力改善公共交通、大幅降低公交票价是否超出了政府有限的财力范围？

正是在这样的背景下，融经济、政治、法律分析于一炉的政府规制理论开始走入行政法学者的视野。“规制理论是政策分析，但比一般常见的政策分析，对法律的讨论更为深入。规制理论是法律学科内的整合，它不只是行政法，不只是公法；而是为了彻底解决问题而运用各种法律手段、法律机制、法律思想的理论。”[10]（p1）可见，政府规制理论的使命就在于打破学科之间的壁垒，通过以问题为导向的政策分析，探求“需要不需要政府规制”、“什么样的政府规制政策才是最适当的”。政府规制理论的引入能够扫除传统行政法学所弥漫的概念法学气息，增进研究者对政府规制动态和行政活动过程的了解，使得行政法学的触角能够延伸到对公共政策的关照，从而为良好政策的形成和民众福祉的提升贡献真正的专业话语。正如国内学者在评介美国晚近三十年来所兴起的政府管制研究时所言：“行政法学者们正在致力于揭示传统行政法学偏废的一隅，开始将程序性问题与实体性问题结合起来考虑，探索政治的与政策的形成过程，发现政策争议、政治影响、决定公共政策的法律限制以及它们之间的相互关系。”[11]（p96）

根据政府规制的特点，通常可以将其分为经济性规制与社会性规制两类。其中，经济性规制主要是为了弥补市场本身所难以弥补的自然垄断、过度竞争及经济租等缺陷而实施的，其规制手段主要包括价格规制、进入和退出市场规制等；社会性规制则是为了弥补外部性、信息不对称、稀缺及公共物品等市场失败而实施的，其规制手段主要包括制定标准、信息规制及许可等。国内经济学者普遍认为，就我国目前的规制实践而言，将呈现出“逐步放松经济性规制和加强社会性规制”[12]（p449）的两大趋势。笔者认为，这一判断完全符合当下中国社会的现实，特别是随着环境污染（如太湖蓝藻事件、松花江水污染事件等）和食品药品安全（如安徽欣弗事件、婴儿奶粉事件等）问题的日益加剧，强化社会性规制已经成为政府治理的核心问题。

在民生问题成为政府基本的施政目标之后，行政法学无疑应当更加关注社会性规制研究。按照日本学者植草益的理解，社会性规制是“以确保国民生命安全、防止灾害、防止公害和保护环境为目的的规制”，其具体内容可以分为“确保健康、卫生”、“确保安全”、“防止公害、保护环境”及“确保教育、文化、福利”等四大类。[13]（pp281-284）从这个意义上来说，社会性规制的内容与民生问题几乎是重合的。笔者认为，未来的社会性规制研究至少应当从三个方面展开：一是对相关领域的社会性规制过程进行深入细致的实证研究，不断健全社会性规制的法律体系。例如，当前“看病难”、“买房难”已经成为十分突出的社会民生问题，尽快实现“病有所医”、“住有所居”是各级政府的重要职责。为了切实解决好这些社会治理难题，就必须深入了解医疗卫生及城市建设领域政府规制的流程，尽快完善规制的法律依据。新近实施的《药品注册管理办法》、《廉租住房保障办法》以及呼之欲出的《食品安全法》都有助于加强这些社会性规制的薄弱环节。今后，行政法学者应当尽可能多地参与这些部门行政法的制订与修改，确保相关领域的规制政策更加科学、合理。二是加强对社会性规制机构的研究。规制机构不独立、不专业是我国社会性规制不力的重要原因，特别是在环境污染、矿难事故、食品安全等问题的处理上，这种情况更为突出。虽然部分规制机构在出现重大突发事件之后纷纷“升格”，但规制机构的独立性与权威性仍然没有得到落实。从比较法的角度来看，英美国家的综合规制机构、行业规制机构都具有一个良好监管体制所必备的标准：独立性、专业性、公正性、权威性和可问责性，这些经验都值得我国借鉴。三是积极探索规制工具的研究。就未来的社会性规制而言，除了保留必要的命令控制型手段（如行政处罚、行政审批等）之外，还应当灵活运用信息规制、标准设定、诱因式规制等多种新型工具。例如，在环境规制领域涌现出的暴光污染企业名称、排污许可证交易、各类环境标准设定、签订公害防止协定等新型规制手段就发挥了重要作用。对规制工具的研究不仅能够增强政府的规制能力，进而有助于民生问题的改善，而且还能够大大丰富行政行为的形式论与过程论，进而促进以问题解决为导向的部门行政法研究。