农村土地制度改革的必要性与改革的方向

摘 要：本文在社会学者农民阶层分化研究的基础上，为便于经济学研究将农民划分为纯农业劳动者、兼业农业劳动者与非农劳动者三个阶层。通过论述三个阶层的进一步发展，从而将之与农业规模化、产业化发展；乡镇民营企业发展和城镇化发展结合起来。通过论述三者发展与农村土地制度之间的制约与矛盾，论证了农村土地制度改革的必要性与改革的方向。
关键词：农民分化；农村土地制度；改革
中图分类号：F321.1
1. 引 言
社会分层理论是社会学家分析社会结构的重要理论工具，改革开放后的80 年代初期与
中期农民分化在中国各地农村出现，中国社会学界对其研究也是同步展开。从80 年代的初
步研究，到90 年代末及之后的对于农民分化研究的高潮，农民分化一直是社会学界研究的
热点[1]。而农村土地制度作为农村经济制度的核心，一直是经济学界研究的热点问题，对于
我国农村经过农业集体化与人民公社形成的农村集体所有、农民家庭承包经营的农村土地制
度，许多经济学家从历史的角度对现行农地制度进行了研究，对于进一步改革创新农地制度
提出了自己的看法[2]。
根据笔者对现有资料的查询与掌握，发现几乎没有学者将农民分化的农村现实与农村土
地制度改革的研究结合起来。事实上“经济学者缺乏农民分化的视角或无意间忽视了农民分
化问题，还是针对‘笼统模糊的农民’进行分析，由于其研究缺乏具体的所指对象，难免会得
出似是而非的结论。”①本文正是基于此做一个尝试性的研究。
2. 农民分化的定义与阶层划分
2.1 农民分化的定义
农民分化作为社会分化中的一个特例，要说明农民分化的定义有必要先了解社会分化的
概念。社会分化（The Social Differentiation）在社会学考察社会结构的研究中，特指社会系
统的结构中原来承担多种功能的某一社会地位发展为承担单一功能的多种不同社会地位的
过程。社会分化具有两个重要特征：功能专一化和地位多样化。参照社会分化的概念，可以
这样理解农民分化，农民分化特指农民在社会系统的结构中，由原来承担多种功能的单一社
会地位发展为承担单一功能的多种不同社会地位的过程。它具有社会分化的两个特征： 功
能专一化和地位多样化。农民分化还具有两种基本分化形式：一是农民群体的异质性增加，
即农民群体的结构要素（如农民群体、农民阶层、农民组织）的类别增多；二是农民之间社
会地位不平等程度的变化，即农民群体结构要素间的差距拉大。农民群体的异质性增加主要
表现为农民以职业分化为主要特征的水平向度的分化。而农民群体结构要素间的差距拉大，
主要表现为农民因职业等的不同而带来的经济收入差距的扩大，及由此带来的政治和社会地
位的分化，乃至固化为不同阶层的过程。
①周批改.《改革以来农民分化研究的回顾与商榷》[J].《前沿》，2002，（11）.

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2.2 农民阶层划分
农民分化是伴随我国农村家庭联产承包责任制的改革开始的，在我国城乡二元社会结
构的背景下，农民分化呈现出带有中国特色的烙印，影响其变革的因素之中具有了更深层次
的经济社会变革的背景。大多数学者依据农民中出现的收入差距以及职业、行业、所有制的
变化，主要是以职业的变化进行了农民阶层的划分。这其中以陆学艺、张厚义等人的研究最
为著名，他们依据职业、使用生产资料的方式和对所使用生产资料的权力，将改革开放以来
的农民分为八个阶层：(1)农业劳动者阶层（2）农民工阶层（3）雇工阶层（4）农民知识分
子阶层（5）个体劳动者和个体工商业者阶层（6）私营企业主阶层（7）乡镇企业管理者阶
层（8）农村管理者阶层[3]。本文认为陆-张的阶层划分虽然是在20 世纪80 年代做出，但对
于当今农村农民仍不失为一个清晰而准确的划分。但笔者认为经济学研究与社会研究的目的
是不同的，对农民阶层的过细划分不利于经济研究的进行，对相似阶层的简化与合并是必要
的。本文尝试将农民阶层划分为纯农业劳动者、兼业农业劳动者与非农劳动者三个阶层。它
是以占有生产资料及职业不同进行的划分，不考虑社会学研究中的其他因素。这样划分的好
处在于（1）简化了对不同群体的具体分析；（2）经济学所研究的是局限条件下的个人选择，
我们从从事农业的程度不同而进行的划分，足以描述农村不同阶层对于农地制度的态度与需
求，这是我们研究所需要的。目的在于从不同群体对于农地制度的不同需求说明农地制度改
革的滞后性，给未来的农地制度改革提供一个参考的层面。
3. 农民分化的社会经济影响
农民分化作为我国改革开放与城镇化建设中的必然结果，有其进步意义：（1）农民分
化突破了城乡二元经济的社会结构，解放了农民，从而极大的调动了农民的积极性。（2）
农民的分化促进了乡镇企业和个体私营等非公有经济的迅速发展，活跃了农村经济，推动了
整个社会的经济发展。（3）农民的分化促进了农民在空间上的集中趋势，推动了我国小城
镇建设的发展。（4）农民的分化改变了农民的思想意识，扩大了视野。越来越多的农民懂
得利用国家政策积极争取自己的利益，同时也更积极的参与到农村的治理，从而促进了农村
的社会经济发展。
但另一方面，由于我国城乡政策的差异，使得农民分化不彻底，从而出现了一些新的
问题。主要有以下几方面：（1）农业劳动者的生产积极性受到了挫伤，农业生产缺乏活力，
出现了轻视农业生产的现象。（2）农民之间的收入差距扩大，出现了收入分配不公的社会
问题。（3）农民分化的不彻底性也使得我国城镇化建设中出现了许多的矛盾与问题。
在以下的分析中主要分析农民分化与农村土地制度之间的矛盾。我们分析的出发点在
于如何使农民三个阶层的分化更彻底，使得每个阶层发展更好，进而促进我国的农业产业化
与城镇化的协调发展。
4. 我国目前的农村土地制度
我国目前的农村土地制度的形成始于1978 年到1980 年的农业改革，这次农地制度变迁
可以说是农民对人民公社时期集体化生产低效率下的一种自发的制度需求与创新。它先是在
农业比较落后地区的农村出现，然后得到国家的特别许可后，推广到其他地区。因此这场变
革基本上是一场由农民发动、政府主导的改革。它的主要特征为国家在土地所有权中具有决
定性地位，农村集体（目前的村委会）是具体管理实施单位，农民按户和人口平均分配农村

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土地，拥有土地的使用权。
目前这种农村土地制度在新形势下的主要问题在于农村土地集体所有权的主体缺失。这
实质上造成了农村土地征用中的随意性与利益冲突，从而严重制约着乡村城市化的进程。其
二，由于农村缺少一个土地所有者阶级，导致我国以国家征收土地税为乡村财政收入重要来
源的乡镇财政体制无法建立，这也间接导致了农村公共产品供给不足，现代农业发展受到抑
制。其三，在农村土地制度的“准国家所有制”下以土地抵押为主的农村金融市场无法建立。
在目前农民小额储蓄，信用无法保证又无重要抵押财产的情况下，完善的农村金融制度难以
建立。其四，农村土地使用权按人口的平均分配与变动以及农村土地流转制度仍未建立的情
况下，农业的规模化经营或租地农场制度方向的农业结构调整难以建立[4]。
5. 农民分化与农村土地制度之间的矛盾
农民分化而出现的不同的农民阶层之间对农村土地产权制度产生了不同需求，我国农村
土地制度包括农业耕地的家庭联产承包责任制与宅基地制度。改革初期这一政策无疑极大的
调动了农民的积极性，对社会经济的稳定与发展做出了巨大贡献。但是随着农民阶层的分化，
这一制度已极大的阻碍了当今我国农业产业化与城市化的发展方向。如何使农业资源在三个
阶层之间合理的划分，同时促进兼业者与非农劳动者更好的发展，是农村土地制度改革的最
终目标。
5.1 农业生产与农村土地制度
在农民分化的条件下，我国农业生产出现了如下的特征：（1）农业收入成为副业收入，
以农业劳动为主要职业的农民收入在所有职业中收入最低。根据林坚、马彦丽的调查，在所
有不同职业农民当中，农业劳动者的收入是最低的。
不同职业农民的人均劳动者纯收入
单位：元
职业类型 农业劳动者 农村管理者 农村智力劳动者 雇工 个体工商户 农民工 乡企管理者 私营企业主 其他
平均收入 6020 10470 16112 9772 17951 10582 28268 37352 13232
引自林坚、马彦丽《我国农民的社会分层结构和特征—一个基于全国1185 份调查问卷的分析》
（2）农业劳动者的兼业化与高龄化。农业劳动者不仅收入最低，由于其缺乏组织资源和文
化资源而成为农村社会的底层，根据林坚、马彦丽的调查，在表示从就业开始就一直从事农
业的414 人中，仅有20 人表示因为农业收入高而从事农业，务农者大多强调他们无奈，如
出去赚钱难；父母家人需要照顾；没本钱；没有信息和渠道等等。由于农业生产收入低，而
且人多地少，在农村的青壮年当中绝大部分从事了兼业生产（在农忙时从事农业生产，而在
农闲的大部分时间进行非农生产）或者完全脱离农业生产，在城市或家乡从事非农生产。这
使得真正留在农村进行农业生产的大多是无法从事非农业劳动的高龄农民或者有某些疾病
的农民。同时这也使得针对农业生产的科技难以实施。农业仅仅成为了农民实现温饱的一个
保障[5]。（3）农业问题更加复杂。我国宪法规定农村土地属于集体所有，但由于实施主体
的缺失，农村土地实为国家所有。即农村土地制度呈现出“准国家所有制”特征[6]。在加上如
前所述，从事农业人员的兼业与高龄化以及农业成为副业而收入较低。这在不同程度上促成
了我国滥用耕地搞经济开发区的现象。同时我们看到，农村环境污染、土地酸化及沙化严重。

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这在一定程度上是由于土地所有权不明确，而农业收入过低，农民对土地重视不够造成的。
（4）农业生产分散，难以形成规模与产业化生产。自1980 年我国农村实行家庭联产承包责
任制以来，我国农业得到了较快的发展，在农业人口众多以及当时工业化战略的特殊情况下，
家庭联产承包责任制通过赋予农民不完全性的土地产权，一方面解放了农民生产力，促进了
农业生产。另一重要方面是政府通过促成农民拥有一定数量的土地使用权为庞大的农村人口
提供了低层次的就业和生活保障。因为农地产权的不完全性，限制了农民永久转让集体分给
他的土地使用权，从而使得农民不会因为暂时性的困难而失去土地[7]。但是我们看到，随着
市场经济的发展，尤其是加入WTO 后，这一土地制度当年的作用已逐渐消失，成为了进一
步发展的障碍。在市场经济条件下，土地作为一种生产要素，要求达到与其他生产要素的最
优配置，从而追求其最大经济效益。但我国目前细小分散的农户家庭联产承包经营造成农业
规模不经济，在WTO 框架下，通过改革农村土地制度，推进农业生产的规模经营、集约经
营已是势在必行。另一方面，随着农民阶层的分化，原来家庭联产承包责任制为农民提供低
层次就业与生活保障的作用已不复存在。对于从事兼业生产与非农生产的农民来说，农地制
约已是其进一步发展的障碍。
5.2 乡镇民营企业发展与农村土地制度
5.2.1 农村金融市场及其局限性
目前我国农村金融市场包括正规金融机构、民间金融组织两种融资渠道。其中正规金融
机构主要包括四大国有商业银行、农业发展银行、农村信用合作社、农村商业银行和邮政储
蓄。非正式金融组织则是农村的个人、家庭、企业之间的资金融通。这包括民间借贷、民间
互助会、地下钱庄等。看似一个很完善的金融体系，实质上在农村正规金融机构中只有中国
农业银行，农业发展银行，农村信用合作社和农村邮政储蓄机构的业务涉及农业。农村邮政
储蓄而又只吸收存款不发放贷款。从而将农村资金完全的转移到了城市。由于我国信用体系
不健全，在农村更无法建立；同时农村还缺乏有效的抵押贷款评估等一系列因素使得大多数
农民根本无法从这些正规金融机构贷到款。，所以转而依赖农民之间的信贷，但我国政府一
直对非正规金融的发展持怀疑甚至是反对态度，政府对非正规金融的打压和限制导致了“新”
的农村金融体系存在着制度供给不足等问题。在这种情况下的农村金融借贷利率明显高于银
行利率，而且农村资金借贷也大多在亲友或推荐的熟人之间，农村的信贷远远不能满足农民
的资金需求。农村金融市场体系的完善仍需要很长的时间[8]。
5.2.2 农民分化下的融资需求
农民分化条件下，不同的农民阶层会对做大自己事业而产生资金需求。在土地收入较
低而相对成为副业收入的情况下，发展个体与民营企业是增加农民就业与收入的重要途径。
但是由于融资困难，大多数农民无法实现，而无奈去城市打工。在家兼业农民大多也不过是
做些凭体力的小买卖或为别人打工。这无益于做大农村产业，同时也延缓了我国的城镇化进
程。

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5.2.3 乡镇民营企业发展下的农村土地制度
人地矛盾是我国农村土地制度面临的主要矛盾，这也是我国农村土地制度创新的关键所
在。1984 年后乡镇企业的发展推动了农村剩余劳动力的转移，这多少缓解了我国实施家庭
承包经营责任制后的危机—1984 年出现的“卖粮难”“卖棉难”[9]。这一时期的乡镇企业发展得
益于农村土地制度，这些乡镇企业的前身是我国改革开放初期的社办企业，其社区性质十分
明显，而在企业建立之初，土地的利用是不用花钱的，这给乡镇企业产品的低成本运营带来
极大作用，只要企业不迁出原地，企业性质仍为集体所有制或由集体直接经营，土地的低成
本使用就将长期化[10]。这一方面阻碍了我国城市化进程，另一方面阻碍了乡镇民营企业的
发展。民营企业发展面临两大难题，一是缺乏资金。我国《农村土地承包法》规定，耕地承
包经营权流转可以采取转包、出租、互换、转让方式，而没有入股、抵押和继承。荒地的承
包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押，承包地不得买卖。加上如前所述，农村金
融市场的不完善，农民很难获得创业的资金。第二是缺乏企业建设所需土地。在农村土地的
细小、碎化以及集体所有的情况下，农民个人很难越过集体所有制而发展民营经济。
5.3 城市化与农村土地制度
5.3.1 城市化含义及其意义
城市化是伴随一国工业化出现的由农村经济转化为城市大生产的一个过程。在这一过
程中一个国家或地区的人口由农村向城市转移，农村地区逐步变成城市地区，城市人口不断
增加。根据发达国家工业化与城市化的经验，城市化是工业化的必然结果。一方面，工业化
会加快农业化生产的机械化水平，促进农业的规模化生产。另一方面工业扩张为农村剩余劳
动力提供了大量就业机会 ，从而给农民转移提供了工作岗位。经验表明，农业落后的分散
化经营不利于城市化的进行，从而影响整个国民经济的发展。加快农村地区的工业化大生产，
对于农村区域经济和整个国民经济的发展有着积极意义。我国从1996 年开始进入工业化，
城市化的快速发展时期[11]。中央也明确提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇
综合能力，按照循序渐进，节约土地，集约发展，合理布局的原则，积极稳妥地推进城市化。”
可以想象，城市化是我国工业化发展的必然趋势，因此，加快我国城市与小城镇建设，转移
农业剩余劳动力向非农生产转变就势在必行。
5.3.2 农民进城与农村土地制度制约
户籍制度和农村土地制度是制约农民进城的两大要素，户籍制度与土地制度的配套发
展，在特定时期为我国的经济发展做出了很大贡献，但是目前已成为经济，政治制度的发展
以及工业化城市化发展的巨大障碍。农村剩余劳动力向城市转移是增加农民收入，促进农村
经济发展和提高农村消费需求的重要手段。
根据现行户籍制度，农村人口迁向城镇落户，农村集体土地必须限期交回，农民作为农
村集体成员资格将永远消失。在身份注销的同时，农民的成本损失为：一是失去了农村土地
承包权，基于口粮供给的基本保障将不在存在；二是，失去了之前作为集体成员的集体收益
分成，土地收益等好处。在乡镇企业较为发达地区，企业收益已十分可观，乡镇企业发达地
区以工补农和对农村集体的学校，医疗以及养老机构的暗补是常有的现象[12]。同时，需求
不断增加，伴随征地过程而产生的土地收益与就业机会也要成为农民的一个预期。另一方面，
城市未能赋予进城农民与城市居民的同等待遇，他们的工资福利待遇，医疗都得不到保障，

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以及子女入学教育也成为一个难题，这也大大增加了他们进城的成本预期。排除了户籍制度
的制约，农村土地收益以及土地收益的未来预期所产生的拉力阻碍了农民向城镇转移。
5.3.3 城市化背景下的农村土地制度改革
国际经验表明，工业化、城市化与一国的农村土地制度变革是一个几乎同步协调发展
的历史进程。在一国经济发展的初期，工业化、城市化通过掠夺农业剩余来获取经济发展。
这一时期，一方面农业为工业化、城市化的发展带来了大量的剩余劳动力和剩余农产品，促
进了工业化发展。另一方面，耕地征用为城市化的发展提供大量的土地。反过来工业化与城
市化发展一方面为大量的农业人口提供了工作岗位，另一方面促进了农业的规模化和集约化
经营。
6. 结 论
本文将社会学关于农民分化研究成果应用于经济学的研究，通过以上论述，我想本研
究至少有以下两点意义（1）从农民分化的角度提出了农村土地制度改革的必要性。从长期
看，农民分化为纯农业劳动者、兼业农业劳动者与非农劳动者是一个必然的趋势，只有纯农
业劳动者阶层的形成，才能促使农业的规模化与产业化发展。而兼业劳动者的进一步发展，
本文从发展民营企业的角度进行了论述。虽然并不完全符合，但这是兼业农业劳动者的一个
发展需求与方向。如何使非农劳动者真正的能够脱离农村成为真正的城市居民，这是我国城
镇化过程中必须面临的问题。综合来说，农村土地制度阻碍了三个阶层的进一步或者说是更
彻底的分化。改革目前农村土地制度已势在必行。（2）关于农民分化三个阶层的划分也给
未来农村土地制度改革提供了方向。本文提出农村土地制度改革的最终目标是如何促使三个
阶层更彻底的分化，这涉及了我国的农业规模化与产业化发展、乡镇民营企业发展及城镇化
发展。
可以看出在明晰界定当前农村土地所有权的情况下，加快农村土地承包经营权的流转，
充分发挥土地的财产功能，设计更加简易的进出机制是改革的方向。
参考文献
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度经济学。